Az ellátórendszer alapelvei I.

Az alapelvekről szóló részben néhány nagyobb tételt tárgyalok majd, de előtte egy kicsit tegyük kontextusba a témát.

A társadalom- és szociálpolitika fogalma meglehetősen rugalmas, eszközrendszere is igen sokrétű, leírása és elemzése is több szempontból megközelíthető. A társadalompolitika egy tágabb halmaz, ami gyakorlatilag magába foglalhat minden olyan beavatkozást, ami a társadalmat formálja, a problémaként azonosított jelenségeket mérsékeli, illetve közelebb viszi a társadalom egészét a kitűzött célokhoz. A szociálpolitika ennél mindenképpen egy szűkebb értelmezési tartomány, bár pontosan ez sem lehatárolható.

A szociálpolitika területén belül beszélhetünk sok más beavatkozási terület mellett a szociális ellátórendszerről, de még ezen belül is csak egyetlen részterületet jelentenek a személyes gondoskodást nyújtó szolgáltatások. A gondoskodás fogalma itt is felvet néhány kérdést és problémát, de az ellátórendszerben ezt olyan módon értelmezhetjük, hogy a segítségnyújtás a segítő és a kliens közötti személyes kapcsolat létrehozásával történik. Ebben a sorozatban ezzel a legszűkebb halmazzal foglalkozom majd – ez is igen bőséges, hiszen több ezer szolgáltatót, közel százezer dolgozót és milliós nagyságrendben ellátottakat foglal magába ez a rendszer.

A jogszabályi háttér

A szociális intézményrendszer (értve ez alatt a továbbiakban a gyermekjóléti és gyermekvédelmi alrendszereket is) egyik fő elve a kezdetektől, hogy a rendszert egy jogszabályi struktúra fogja össze. Ez a struktúra alapvetően azt az elvett követte, hogy a két nagy jogszabály a szociális rendszerben tartalmazta

• a pénzbeli ellátásokat („segélyezés”),
• a természetbeni ellátásokat, illetve
• a személyes gondoskodást nyújtó szolgáltatások körét.

A Szoctv. az általános és igazgatási részeken túl a pénzbeli (II. fejezet) és természetbeni (III. fejezet) ellátásokat leíró részre, illetve a személyes gondoskodást nyújtó szociális szolgáltatások szabályozására (III. fejezet) bontható. A Szoctv. 56. § (2) bekezdése szerint a személyes gondoskodás magában foglalja a szociális alapszolgáltatásokat (II. cím) és a szakosított ellátásokat (III. cím).

A fentieken túl van még egy „levegőben lógó” elem, a fejlesztő foglalkoztatás, melynek szabályozása az intézményi jogviszonyról szóló V. fejezetben kapott helyet. A fejlesztő foglalkoztatás 2017. áprilistól jelent meg a jogszabályban, korábban szociális foglalkoztatás a szakosított ellátások egyik kapcsolt tevékenységeként működött. A fejlesztő foglalkoztatás jellegéből fakadóan nem tekinthető sem alapszolgáltatásnak, sem szakosított ellátásnak: nem önálló szolgáltatás, hanem bizonyos alapszolgáltatások és szakosított ellátások igénybevétele mellett igénybe vehető önálló szociális szolgáltatás. Ezt a koncepciót ugyanakkor a szociális törvény meglévő szerkezete nem tudja kezelni.

A későbbiekben a gyermekjóléti és gyermekvédelmi szabályozás is a szociális törvényhez hasonló elgondolásra épült 1997-ben, azzal az eltéréssel, hogy ott a törvény egy fejezetbe összevonta a pénzbeli és természetbeni ellátásokat (IV. fejezet) és megjelentek önálló kategóriaként a gyermekvédelmi hatási intézkedések, melynek a szociális szolgáltatások rendszerében nincs analógiája.

A Gyvt. esetében a két szolgáltatói szint szintén megjelenik a gyermekjóléti alapellátások (ide kerültek 2019-től az esélynövelő szolgáltatások) és a gyermekvédelmi szakellátások formájában, illetve a Gyvt. további fontos koncepcionális eltérése, hogy e területen hangsúlyosan megjelenik a hatósági intézkedések köre. Ez utóbbi jellemzően a szakellátáshoz kapcsolódik igen szorosan, mert a szakellátásba kerülést jellemzően hatósági döntés alapozza meg.

Ellátások és szolgáltatások rendszere a szociális törvényben.

Ellátások és szolgáltatások rendszere a gyermekvédelmi törvényben.

Összességében mind a szociális, mind a gyermekjóléti/gyermekvédelmi rendszerben két fő ellátási szintre bonthatók a szolgáltatások. A szétválasztás alapja döntően az, hogy a szakosított- illetve szakellátások esetében egy meghatározott intézményi környezeten belül kerül sor az ellátásra, míg az alapszinten a kliens saját lakókörnyezetéhez köthető a szolgáltatás – ez utóbbiakat újabb szakmai terminussal otthonközeli ellátásokként határozhatunk meg.

Ellátások és szolgáltatások alapkoncepciója az ellátórendszerben.

A jogszabályi szerkezetben a Szoctv. és a Gyvt. is rendelkezik egy-egy szakmai végrehajtási rendelettel, melyek a szolgáltatások szakmai működésével kapcsolatos szabályokat részletezik:

• 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről
• 15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről (NMr.)

Ezen túl kormányrendeletekben, minisztériumi rendeletekben további tematikus szakmai rendeletek találhatók egy-egy kérdéskör szabályozására (ezekről majd egy külön gyűjtést készítek). 

Szervezeti struktúra a gyakorlatban

Az intézményrendszer felépítése mind a szociális, mind a gyermekjóléti, gyermekvédelmi rendszerben azonos elvekre épül. A működés csúcsán a fenntartó áll, ő az a jogi személy (szervezet), aki a jogszabályban meghatározott feltételek szerint gondoskodik a szolgáltató tevékenység biztosításához szükséges feltételekről. Fenntartó lehet:

• állami fenntartó, ezen belül:
  • az állam fenntartói feladatainak ellátására a Kormány rendeletében kijelölt szerv (ilyen az SzGyF),
  • helyi önkormányzat,
  • helyi önkormányzatok társulása;
• nem állami fenntartó, ezen belül
  • bevett egyház,
  • bevett egyház jogi személyiséggel rendelkező egysége, szervezete vagy intézménye (belső egyházi jogi személy),
  • egyéni vállalkozó,
  • egyéb magyarországi székhelyű jogi személy és egyéni cég (ide sorolhatók a forprofit és nonprofit vállalkozási formák, alapítványok, egyesületek).

A fenntartó utáni következő szint a szolgáltató/intézmény, ez az állami fenntartók esetében a szolgáltató tevékenységre létrehozott célszervezetet (intézményt, hálózatot) jelent, a nem állami szektorban sokszor maga a fenntartó egyben szolgáltató is, de maga a nem állami fenntartó is létrehozhat szolgáltatót.

A szolgáltató a tevékenységét nyújthatja a székhelyén (a szolgáltató központi ügyintézésének helye), illetve egy vagy több, székhelytől külön működő telephelyen – a székhely és a telephely fő szabály szerint az, amit a szolgáltatói nyilvántartásba be kell jegyezni (régebben a működési engedély kifejezést használtuk) . A telephely mellett megjelent az ellátottak számára nyitva álló egyéb helység fogalma is, ami a szolgáltató székhelyétől és telephelyétől különböző címen található, a szolgáltató használatában álló, szociális alapszolgáltatáshoz használt, telephelynek nem minősülő helyiség, ahol a szolgáltató ellátottakat fogad. A gyakorlatban ez a legtöbb esetben kihelyezett ügyfélfogadásra használt, más szervezet birtokában álló helységet jelent.

Bizonyos szolgáltatások (pl. családok átmeneti otthona), esetén a szolgáltatás nyújtása külső férőhelyen is történhet, ami a szolgáltató épületén kívül biztosított lakhatási formát jelent a gyakorlatban.

Finanszírozási szerkezet

A szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi ágazatban bonyolult finanszírozási rendszer működik, a különböző szolgáltatások a saját történeti fejlődésüknek megfelelő saját finanszírozási mód szerint működnek. Gyakorlatilag semmilyen egységes alapelv nem érvényesül, még az egymással analóg szolgáltatások esetében sem. Néhány példa a létező rendszerekről¹:

• teljesítmény-indikátor nélküli finanszírozási rendszerek,
  • települési lakosságszám alapú (pl. család- és gyermekjóléti szolgáltatás),
  • fix összegű szolgáltatás-finanszírozás normatív vagy pályázati alapon (pl. tanyagondok, utcai szociális munka);
• teljesítmény-indikátorra épülő finanszírozási rendszerek,
  • ellátotti létszám alapján,
    • valós létszám (nappali ellátások többsége, gyerekházak),
    • számított létszám- indikátor (házi segítségnyújtás),
  • egyéb teljesítmény-indikátor (pl. feladatmutató);
• elismert szakmai dolgozók, számított segítői munkatárs alapú finanszírozás;
  • osztott szakmai létszám és dologi finanszírozási rendszer (szakosított ellátások);
• hibrid megoldások (teljesítményfüggetlen alaptámogatás + teljesítmény-indikátorra alapuló);

Az állami támogatások összegét a tárgyévi költségvetési törvény rögzíti, általában a támogatások összege fenntartótól független, a költségvetési törvény egyes szolgáltatások esetén a társulási formában ellátott feladatokra valamivel magasabb összegű támogatást nyújt. Emellett azonban egyéb források is megjelennek a rendszerben. Az állami költségvetésből két fontos tétel érkezik: az ágazati pótlékok (szociális, bölcsődei és egészségügyi kiegészítő pótlék) fedezete, melyeket a költségvetési törvény is elkülönülten finanszíroz. Ezen felül a bevett egyházat és annak belső egyházi jogi személyét az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló törvény szerint az egyházakat kiegészítő támogatás illeti meg, ha szociális, gyermekjóléti, vagy gyermekvédelmi közfeladatot ellátó intézményt tart fenn.

A szolgáltatások működésének jelentős fedezetét adja a szolgáltatásokért fizetendő térítési díj, ennek összegét a jogszabály korlátozza az ellátott személy jövedelmi és vagyoni viszonyaihoz illeszkedően.

Mindezek együtt sem képesek általában a szolgáltatások működési költségeit fedezni, emiatt a legtöbb fenntartó egyéb források bevonására kényszerül. Az állami szektorban a legfontosabb kiegészítő az önkormányzatok saját bevételei, ezek szociális célú felhasználását jogszabály is rögzíti².

Néhány kisebb tanulság

A kétdimenziós mátrix alapú megközelítés egy logikus elgondolásnak mondható, ami alapvetően megfelelt szolgáltatásszervezés rendszerváltás utáni igényeinek és lehetőségeinek. Több területen sem jelentett optimális megoldást, de a korábbi szolgáltatásmentes időszakhoz képest jelentős előrelépést jelentett. Az ellátórendszer próbált egy leginkább problémamegoldó orientációban gondolkodó, területi lefedettséget megfelelően biztosító szolgáltatási kínálatot létrehozni. A mátrix alapú szerveződés végül egy területileg és szakmailag erősen tagolt ellátórendszert és ezzel együtt egy nagyon elaprózódó szolgáltatói szerkezetet eredményezett, ami végső soron meglehetősen drága és szakmailag és pénzügyileg is kevésbé hatékony megoldásnak mondható.

Nagy gond, hogy a magyar ellátórendszer az ellátásszervezés során nem volt képes a saját logikai koncepcióját következetesen alkalmazni. Jónéhány ponton már a Szoctv. és a Gyvt. sincs teljesen összhangban (pl. az étkeztetés az egyik jogszabályban szolgáltatás a másikban természetbeni ellátás, szakmai program eltérő kritériumai, stb.), a rendelkezések nem képviselik összefüggően és következetesen a szolgáltatás alapelveit, nagyon sok az ad hoc megoldás ma már az ellátórendszerben. Az ezredforduló után létrejövő új szolgáltatások egyre kevésbé illeszkednek a rendszerbe és maguk a jogalkotók is lassan elengedik, hogy a rendszer koherenciáját fenntartsák.

A gyakorlatban a szolgáltatási rendszer szempontjából a legjobb egy új, egységes szolgáltatói koncepció kidolgozása lenne időszerű, ami a strukturális szempontok helyett a funkcionalitást helyezi előtérbe és egységes elvek alapján rendezné újra a szolgáltatások (és természetesen a pénzbeli és természetbeni ellátások) rendszerét.

Megjegyzések

¹ A finanszírozási típusokat a költségvetési törvény alapján gyűjtöttem ki, maga a törvény nem nevesíti a típusokat, egyszerűen hozzárendel bizonyos szabályokat az egyes szolgáltatókhoz.

² 2011. évi CLXXXIX. tv. 112. § (1a) A helyi iparűzési adóbevételből a közösségi közlekedési feladat ellátási összegén felüli bevétel különösen a települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozó szociális ellátások finanszírozására használható fel.

Források

• 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (Szoctv.)
• 1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
• 2023. évi LV. törvény Magyarország 2024. évi központi költségvetéséről
• 369/2013. (X. 24.) Korm. rendelet a szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatók, intézmények és hálózatok hatósági nyilvántartásáról és ellenőrzéséről