Az ellátórendszer alapelvei II.

Az első nagyobb témakör a szociális szolgáltatások köre lesz, ennek alapvető működési elveivel érdemes kezdeni. A szociális szolgáltatások körében három alkategória létezik, az alapszolgáltatások, a szakosított ellátások és az önállónak tekinthető, de mindkét kategóriához több ponton szorosan kapcsolódó fejlesztő foglalkoztatás. A szociális ágazat ezen területén néhány fontos elvet érdemes külön is áttekinteni – ezeket nem nevezi meg külön a jogszabály, de az ellátórendszer működése alapján egyértelműen meghatározhatók (többé-kevésbé a gyermekjóléti és gyermekvédelmi rendszerre is alkalmazhatók ezek az elvek, de azért ott vannak specialitások).

Ezek az elvek a következők:

• szociális rászorultság (jogosultság) elve,
• progresszivitás elve,
• területiség elve,
• célcsoport-specifikusság elve.

A szociális rászorultság (jogosultság) elve

A Szoctv. egyik alapelve, hogy (néhány kivételtől eltekintve) a szolgáltatások és ellátások igénybevétele feltételekhez kötött, néhány kivételtől eltekintve az igénybevételt jogosultság-vizsgálat alapozza meg a hozzáférést.

A szociális törvény 2007-tól erre a jogosultsági kritérium-rendszerre alkalmazza a szociális rászorultság fogalmát. A jogszabályi megfogalmazás szerint a személyes gondoskodást a szociálisan rászorultak részére az alapszolgáltatások megszervezésével biztosítja az állam és a települési önkormányzat. A szociális rászorultságot azóta számos szolgáltatás esetén kivezette a jogalkotó – az alapszolgáltatások közül ma már csak a jelzőrendszeres házi segítségnyújtás és a támogató szolgáltatás esetében maradt a normaszövegben -, de a feltételhez kötöttség, a jogosultság-vizsgálat csaknem minden szolgáltatás esetén valamilyen formában megmaradt. 

A korábbi egységesítési törekvéseket maga mögött hagyva a Szoctv. rendelkezései ma már erősen töredezettek a jogosultság-vizsgálati szabályokat tekintve, szolgáltatás-típusonként jelentős eltéréseket láthatunk az igénybevételi feltételekben.

Progresszivitás elve

A szociális ellátórendszer egyik fontos, bár jelenleg már csak részlegesen érvényesülő elve a progresszivitás, ami szerint az adott személynek az élethelyzetének megfelelően és szociális problémájához igazodóan kell biztosítani a szükséges és elégséges szintű szolgáltatást. A gondozási szükséglet, illetve szolgáltatási igény fokozatos emelkedésével komplexebb és intenzívebb ellátási formák lépnek be, míg a problémák megoldásával, az önellátási képesség fejlesztésével a kliens visszaléphet a kevésbé intenzívebb szolgáltatási formákba (vagy akár teljesen ki is léphet az ellátórendszerből).

A vertikális dimenzióban lényegében a 2 fő szintet az alapszolgáltatások és a szakosított ellátások jelentik, de ha szakmai szempontból alaposabban vizsgáljuk a rendszert, akkor ezeken belül beszélhetünk még további szinteket képező belső struktúrákról¹.

A szociális szolgáltatások progresszivitása.

Alacsonyküszöbű szolgáltatások

Fő jellemzője a nagyon alacsony belépési kritérium, a szolgáltatásra jogosultságot lényegében a kliens öndefiníciója határozza meg. A legtöbb esetben a szolgáltatás igénybevételéhez még megállapodás sem szükséges és minimális adminisztrációs kötelezettség jellemzi a tevékenységet. Az ellátórendszerben két célcsoportra specializáltan jelenik meg az alacsonyküszöbű szint: a szenvedélybeteg, illetve hajléktalan személyekre.

A családsegítés – mint szolgáltatás – szintén tekinthető egy univerzális, minden társadalmi csoportra kiterjedő alacsonyküszöbű szolgáltatásnak is (különösen az egyszeri ügyintézést, tartós együttműködést nem igénylő esetkezelés tekintetében). Az alacsonyküszöbű ellátások jellemzőit mutatja formailag a falu- és tanyagondnoki szolgáltatás is, ugyanis az ellátási területen tartózkodás önmagában elégséges feltétel az igénybevételhez.

Alapszolgáltatások, lakókörnyezeten belüli szolgáltatások

Az alapszolgáltatásokon belül megkülönböztethetjük azokat a szolgáltatásokat, melyeket a kliensek döntően a lakókörnyezetükhöz (életvitelszerű tartózkodási helyükhöz) kapcsolódóan vesznek igénybe, nem kötődnek intézményen belüli jelenléthez. Jellemző példája ennek a házi segítségnyújtás, a jelzőrendszeres házi segítségnyújtás vagy a támogató szolgálat személyi segítése.

Alapszolgáltatások, intézményi tartózkodással igénybe vett szolgáltatások

Az alapszolgáltatások ezen körében a kliens nem a saját lakókörnyezetében, hanem intézményi közegben kapja a szolgáltatást, de összességében az életvitelét saját lakókörnyezetében folytatja. Ezen szint jellemző képviselői a nappali ellátások, melyek az intézményi közeg révén a lakókörnyezetben nem biztosítható intenzitású ellátást nyújtanak.

Szakosított ellátások

Ezen szint fő jellemzője, hogy az ellátás kizárólagosan intézményi közegben történik, melyben az adott személy folyamatosan tartózkodik. Jellemző az intenzív, több területre kiterjedő (komplex) gondozás. Itt is megkülönböztethető szakmailag, hogy maga az ellátás átmeneti jelleggel vagy tartósan történik, de a hazai gyakorlatban a két terület több célcsoportnál erősen összemosódik. Az átmeneti jellegű intézmények gyakran a kliens rehabilitációját tűzik ki célul, az önellátó képességek fejlesztésének eredményétől függően kerül az adott személy vissza a saját lakókörnyezetébe vagy egy tartós, állapotának megfelelő intézményi közegbe. Sajnos az ellátórendszer kapacitásbeli és strukturális problémái ennek az ellátási szintnek is megnehezítik a funkciónak megfelelő működését.

Területiség elve

A szolgáltatók a klienseiket (ellátottaikat) területi alapon látják el, a területi lehatárolást a szolgáltatói nyilvántartásban rögzített ellátási terület tartalmazza. Az ellátási területre vonatkozóan a szabályozás szolgáltatásonként eltérő lehet. Az alapszolgáltatás ellátási területe fő szabály szerint legfeljebb a fővárosra és két, vele szomszédos járásra, vagy négy szomszédos (a fővároson kívüli) járásra terjedhet ki². A falugondnok alapvetően egy települést jelölhet meg ellátási területként, a tanyagondnok meghatározott lakosságszámú településrészt.

Bizonyos alapszolgáltatások a fenti szabálytól eltérően nagyobb, akár megyei vagy országos ellátási területtel is működhetnek, a szakellátások, szakosított ellátások jellemzően ilyen nagyobb területi lefedettséggel fogadnak ellátottakat. A területi megjelölésnél tartalmi szabály, hogy ellátási területként csak olyan terület határozható meg, ahol a szociális szolgáltató, intézmény a biztosított feltételek alapján az alapszolgáltatást nyújtani tudja. Ez a gyakorlati tapasztalatok alapján nem feltétlen valósul meg, ugyanis a rendelkezésre álló kapacitások korlátossága miatt ez nehézségekbe ütközik, ráadásul a tényleges szolgáltatásnyújtás objektíve nehezen vizsgálható kritérium.

Célcsoport specifikusság elve

Az ellátórendszer egyik fontos alapelve, hogy adott kliens a szociális problémája jellemzői alapján hozzárendelhető egy olyan csoporthoz, melynek az ellátórendszer célzott szolgáltatások és ellátások formájában, egyfajta sztenderdizálható szolgáltatás-csomagot tud a problémáira megoldáskét kínálni. Ezen az alapon a hazai ellátórendszer egyik fontos alapkérdése, hogy adott szolgáltatásnak kik alkotják a célcsoportját és adott célcsoport mely specifikus, célzott szolgáltatásokhoz fér hozzá, egyéni szinten pedig a kliens melyik célcsoporthoz rendelhető hozzá.

A szociális alapszolgáltatások horizontális bontásában az alábbi célcsoportok jelennek meg:

• idősek,
• fogyatékossággal élők,
• szenvedélybetegek,
• pszichiátriai betegek,
• hajléktalan személyek,
• gyermekek (mint célcsoport a Gyvt. hatálya alá tartoznak).

Mára már ez a felosztás lényegében elavultnak tekinthető. A kategóriák között nincs merev határ, sok az elmosódás, újabban jellemző a belső kategóriák megjelenése. Megjelentek a klasszikus célcsoportok koncepciójához egyáltalán nem illő kategóriák is az ellátórendszerben.

A kategóriák kialakulása erősen összekapcsolódik a szolgáltató rendszer kialakulásának történetével. Az idősek kategória volt az egyik első, amihez kapcsolódóan szolgáltatások jöttek létre, ez a folyamat már az 1960-as években megkezdődött. Ma már viszont az idősellátáson belül nem csak az időskorúak segítése zajlik, hanem minden, saját lakókörnyezetben élő, önkiszolgáló képességet korlátozó egészségkárosodással járó állapot ellátása is (némileg analóg módon az egészségügyi ellátásoknál megjelenő otthonápolással).

Alkategóriakánt az ellátórendszerben az elmúlt években megjelent a demens személyek ellátása, ami részben önálló szakmai megközelítést igényel, részben pedig az idősellátás egy intenzívebb formájának tekinthető, ennek megfelelően más tárgyi és személyi feltételeket igényel. Ez az önállósodási folyamat napjainkban is zajlik, vélhetően még több évet vesz igénybe, amíg az ellátási profilok e téren kitisztulnak.

A második megjelenő kategória a fogyatékossággal élők csoportja volt. Bár voltak nagy múltra visszatekintő intézmények, csal a rendszerváltást követően épült már ki szélesebb körben az önálló alapszolgáltatási rendszer. Ebben erőteljesen megjelent egy belső tagoltság, főként az értelmi és mozgásfunkciókat érintő fogyatékosság vált el erősen egymástól, később pedig (a hazai diagnosztikai rendszer fejlődésével) az autizmus spektrumzavar vált egy erős belső alcsoporttá. A nemzetközi osztályozás ma már a fogyatékosságok körében tárgyalja a pszichoszociális fogyatékosságokat (ez elsődlegesen az un. nagy pszichiátriai kórképeket jeleni), de a hazai ellátórendszer még a klinikai pszichiátriai betegségek medikális ellátásnak alapjain nyugszik és önálló ellátórendszeri kategóriaként kezeli ezt a csoportot.

Napjainkra egyértelmű, hogy a hajléktalanság jelensége a lakhatási szegénység fogalom alatt összefoglalható problémák széles spektrumának egy kis szelete (technikai értelemben véve végpontja). Az ellátórendszerben a hajléktalan-ellátás alapvetően (néhány civil és progresszív önkormányzati programtól eltekintve) ritkán kapcsolódik össze a lakhatási problémákat kezelő más beavatkozásokkal. A probléma hatékony kezelése sem kizárólag a hajléktalan-ellátórendszer feladata lenne, evidencia, hogy a lakhatási problémák enyhébb szintjén történő egyéni és szociálpolitikai szintű beavatkozások prevenciós hatására kellene a hangsúlyt fektetni. A hajléktalanság esetében maga a célcsoport sokszor összemosódik a szenvedélybetegséggel, pszichiátriai vagy egyéb szociális problémákkal, így messze a lakhatáson túlmutató komplex segítséget igényel.

A társadalmi felzárkózás fogalma köré épülő szolgáltatások részben a gyermekek ellátásból kiindulva született meg, ennek egyes elemei már az ellátórendszeren belül találhatók meg (tanodák, biztos kezdet gyerekházak), más elemei pedig ellátórendszeren kívüli, projekt alapú szociális programként működnek (pl. FETE programok, komplex telepprogramok). Ez az egyik olyan csoport, ami rendkívül nehezen illeszkedik az ellátórendszer koncepciójába, ezért a Gyvt. szabályozásban egy külön kategóriát képez „gyermekek esélynövelő szolgáltatásai” néven (a biztos kezdet gyerekház és a tanoda tartozik ide).

Teljesen önálló alrendszert alkot a bántalmazott vagy egyéb krízishelyzetbe kerülő személyek és családok ellátása (krízisközpontok, menedékházak, stb.), de ennek a rendszernek vannak szociális rendszeren kívüli elemei (áldozatsegítő központok)

Végső soron pedig vannak szolgáltatások, melyek nem tekinthetők szorosabban célcsoport-specifikusnak, ilyen a falu- és tanyagondnok, a családsegítés vagy épp a szociális étkeztetés.

Dilemmák

Az ellátásszervezés mind a négy fő elvével jelentős problémák vannak a gyakorlatban:

A szociális rászorultság elve kapcsán jogos igénynek tűnik, hogy a hozzáférés az igazolt szükségletekhez kapcsolódjon, ebben viszont meglehetősen kaotikus helyzet állt elő. A kapuőri szerep ma már nem feltétlen arra irányul, hogy a nem jogosultak ne férjenek hozzá a szolgáltatásokhoz, hanem hogy az erősen korlátozott kapacitásokhoz közelítse a hozzáférési lehetőségeket.

A progresszivitás elvét jelentős mértékben sérti, hogy az országban az egyes rendszerekben kiépült kapacitások sem mennyiségükben, sem eloszlásukban nem kapcsolódnak oly módon össze, hogy az elv érvényesülhessen. Egyes helyeken bizonyos szintek hiányoznak, illetve nem elégségesek, így a kliensek mozgása (mozgatása) az ellátórendszerben elakad. A hiányzó elemeket az ellátórendszer más elemei próbálják pótolni, ez viszont az alapfeladatok ellátásban okoz zavart. A progresszivitás zavara miatt fordul elő, hogy rengetegen kerülnek bentlakásos intézménybe (vagy legalábbis várólistára) csak azért, mert az alacsonyabb szintek kapacitáshiánya miatt a szükséges szintű ellátást nem képes biztosítani az ellátórendszer. Ennek az egyik következménye, hogy a szakosított ellátások előtt „feltorlódnak” a kliensek – volt olyan év, hogy az idősotthoni ellátásra csaknem annyian várakoztak, ahány férőhely volt a teljes rendszerben és egy ellátott akár féltucat helyen is várakozott ellátásra.

A területiség több szempontból is erősen megkérdőjelezhető. Az egészségügy és a köznevelés esetében látszik, hogy a területi elvek kijátszhatók. Másrészt ma már a népesség korántsem olyan helyhez kötött, emiatt a területi lehatárolás inkább egyfajta igénybevételt korlátozó adminisztratív teher, mintsem racionális elgondolás. Az ellátási területek több szolgáltatás esetében nagyon szép lefedettséget biztosítanak „papíron”, amíg a tényleges igénybevétel alapján korántsem ilyen jó a helyzet (Farkasné és mtsai, 2016). A területi lehatárolás bizonyos esetekben komoly kényelmetlenségeket jelent. A többszörös igénybevétel szempontjából ma már az ellátási területek nem jelentenek védelmet, sokkal hatékonyabb az elektronikus jelentésekbe beépített szűrés.

A célcsoport alapú megközelítés további problémája, hogy az ellátórendszer kész „csomagokban” kínál szolgáltatásokat, s ebben nagyon kevés rugalmasság, minimális egyéni adaptáció lehetősége. Ennek megoldását jelentette volna a szolgáltatási elem alapú megközelítés, ez azonban egy jogszabályi kiegészítés után a megvalósulásig nem jutott el. Nehézséget okoz, hogy jelentős számban találkozhatunk az ellátórendszerben sokproblémás személyekkel, családokkal. Ezekben az esetekben mindig nehézséget jelent a megfelelő ellátórendszeri elem kiválasztása, a problémák rangsorolása, az életnehézségek összetettségéhez igazodó szolgáltatások, ellátások biztosítása. Erre elvi szinten megoldást jelentene a szociális diagnózis, ami az egyén vagy család szociális helyzetének átfogó vizsgálata alapján meghatározza az igénybe venni javasolt szociális szolgáltatásokat (Meleg, 2017). A gyakorlatban ugyanakkor ez a szolgáltatás nem hozta a várt sikereket, ennek oka részben az elavult megközelítésben, részben pedig az ellátórendszer működésében keresendő.

Megjegyzések

¹ Mondhatni, hogy a felosztás önkényes, ezt a felbontást sem tartalmazza egyetlen szakirodalom sem, csak egyszerűen a rendszer belső logikájából következik a felbontás. Van egy szolgáltatás, ami látványosan le is esik erről a rendszerről: a támogatott lakhatás – de erről majd később.

² 369/2013. (X. 24.) Korm. rendelet tartalmazza az ellátási területtel kapcsolatos szabályozást.

Források

• 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (Szoctv.)
• 1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
• 9/1999. (XI. 24.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevételéről (Ir.)
• 369/2013. (X. 24.) Korm. rendelet a szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatók, intézmények és hálózatok hatósági nyilvántartásáról és ellenőrzéséről (Sznyr.)
• Farkasné Farkas Gyöngyi, Meleg Sándor, Velkei Mariann (2016). Támogató szolgálatok szakmai felmérése, 2015. Szociálpolitikai Szemle. 2016. évi 2. szám.
• Meleg Sándor (2017). Szubjektív: Szociális diagnózis. SzocOkos. LINK