Történeti áttekintés

A házi segítségnyújtás az egyik legrégebben működő szociális szolgáltatás, formális szolgáltatásként 1966-ban kísérleti jelleggel vezették be néhány nagyvárosban, jogi szabályozására e tapasztalatok alapján 1976-ban került sor1.Akkor első sorban az önmagukat ellátni nem képes, gondozási feladatokat ellátni nem képes természetes támogatókkal nem rendelkező idősekre fókuszált a rendszer. 1986-tól a rendszer nyíltabbá vált, az időskorúak mellé a „fogyatékos, vagy egészségi állapotuk miatt rászoruló személyek” is igényelhették a szolgáltatást2.

A rendszerváltást követően a szociális feladatok túlnyomó részének decentralizálására került sor, a szociális szolgáltatási feladatok elsődlegesen az önkormányzatokhoz kerültek. A települési autonómia laza szabályozása, a szolgáltatás állami finanszírozásával kapcsolatos anomáliák miatt azonban a szolgáltatási háló hiányos maradt, 860 településen még 2008-ban sem volt elérhető a szolgáltatás (Patyán, 2018). Az 1993. évi III. törvény a kezdetektől tartalmazta a házi segítségnyújtást, s bár az alapvető szakmai definíció minimális mértékben változott, a szolgáltatás működésének technikai szabályozása állandó kísérletezés tárgya volt. Az állam célja a bentlakásos ellátás felől az otthonközeli ellátások felé lépés volt, ez utóbbi viszont szakmailag nehezebben kontrollálható volt. A szabályozás liberalizációja (2009) egy robbanásszerű bővüléshez vezetett, a térítési díjat fizetők aránya pedig 25% alá esett. A rendkívüli mértékben megugró költségvetési kiadások és a napvilágra került visszaélések (pl. az „ingyenesen” nyújtott szolgáltatással történő ellátott-toborzás) miatt az állam a szabályozás szigorításával és a finanszírozás fajlagos csökkentésével próbált visszaszorítani. A 2017-2018-as jogszabályi és finanszírozási korrekció újragondolta a szolgáltatás igénybevételét, szigorított több területen is a rendszeren, igyekezett a szolgáltatásnyújtást a magasabb gondozási szükségletekkel rendelkező kliensek irányába terelni. Az utolsó rendszerszintű beavatkozás óta az ellátotti létszám a 90-95 ezer fő közötti sávban stabilizálódott.

Házi segítségnyújtás ellátásban részesülők száma (fő) 2000-2023.

Szakmai meghatározás, tevékenységek

Házi segítségnyújtás keretében a szolgáltatást igénybe vevő személy saját lakókörnyezetében kell biztosítani az önálló életvitel fenntartása érdekében szükséges ellátást, mégpedig életkorának, élethelyzetének és egészségi állapotának megfelelően, a meglévő képességeinek fenntartásával, felhasználásával és (amennyiben lehetséges) fejlesztésével. A házi segítségnyújtás keretében két fő tevékenység típus létezik: a szociális segítés vagy (a szociális segítés tevékenységeit is magába foglaló) személyi gondozás3.

Szociális segítés tevékenységi körébe tartozik a lakókörnyezeti higiénia megtartásában, a háztartási tevékenységekben való közreműködés, a veszélyhelyzetek kialakulásának megelőzésében és a kialakult veszélyhelyzet elhárításában történő segítségnyújtás, illetve szükség esetén a bentlakásos szociális intézménybe történő beköltözés segítése. Ez a szakmai rendelet tevékenységi rendszerében a háztartási segítségnyújtás szolgáltatási elemnek felel meg.

Személyi gondozás tevékenységei közé tartozik az ellátást igénybe vevővel a segítő kapcsolat kialakítása és fenntartása, a gondozási és ápolási feladatok elvégzése és a szociális segítés biztosítása. Ez a szakmai rendelet tevékenységi rendszerében a gondozás és háztartási segítségnyújtás szolgáltatási elemeknek felel meg.

Házi segítségnyújtás igénybevételét megelőzően vizsgálni kell a gondozási szükségletet, ennek keretében meg kell állapítani azt, hogy az ellátást igénylő esetében szociális segítés vagy személyi gondozás indokolt. A megállapított gondozási szükségletet a működést engedélyező szerv felülvizsgálhatja és módosíthatja. Ha a gondozási szükséglet eléri a bentlakásos intézményben történő ellátáshoz szükséges szintet, akkor erről az ellátottat tájékoztatni kell, de az intézményi elhelyezés időpontjáig az igénybevevő a házi segítségnyújtásra jogosult. A gyakorlatban ez általában több éves időtartamot is jelenthet, részben az ellátottak ellenállása, részben a több éves várakozási idő az elhelyezésben lassítja a folyamatot.

Tárgyi és személyi feltételek, finanszírozás

A házi segítségnyújtás esetén alapvetően a személyes közreműködés a meghatározó tényező, néhány speciális esettől eltekintve (pl. fertőző beteg ellátása) nincsenek speciális tárgyi elvárások. A személyi feltételrendszer a szakképzett gondozói, illetve ápolói munkaerőre épül, melyhez a szakmai rendeletben meghatározott közép és felsőfokú (de nem diplomás) végzettségek fogadhatók el. Nagyobb létszámmal dolgozó szolgálatoknál 10 vagy több szociális gondozó/ápoló esetén 1 fő vezető kinevezése szükséges a munkaszervezés koordinálására. A szociális segítéshez nem szükséges szakképzett munkavállaló, szociális gondozói díjban részesíthető társadalmi gondozó, közérdekű önkéntes tevékenység keretében, közfoglalkoztatotti jogviszonyban álló személyek vagy szociális szövetkezet igénybevételével is nyújtható a tevékenység.

A szociális segítés esetén gondozási létszámnormát nem is állapít meg a jogszabály, a finanszírozás egyszerűen a gondozott személyek alapján kerül meghatározásra. A személyi gondozás esetében finanszírozás és a gondozói létszámnorma alapja az ellátotti létszám, ez azonban nem a valós gondozott személyek számát jelenti, hanem egy, a gondozási igény szerint számított „virtuális” ellátotti létszámot. Egy gondozó közvetlen gondozásra fordított havi órakerete éves átlagban 147 óra, az ellátotti szám számítása során pedig 21 óra számít 1 fő ellátottnak. Az egy évben könyvelt gondozási óraszám egy hónapra eső értékét 147-tel osztva számítandó a személyi létszámnorma, 21-gyel osztva pedig a számított ellátotti létszám. A finanszírozás a szociális segítés esetén 2017-től változatlanul évi 25 ezer forint, a támogatás mindenféle módosító elem nélküli. Ez az összeg értelemszerűen messze nem fedezi a költségeket, ez egyfajta közvetett nyomásgyakorlás a szolgáltatókra a tevékenység minimalizálására. A személyi gondozás esetén a finanszírozás a számított ellátotti létszámhoz igazodik (ez azonban nem haladhatja meg a szolgáltatási nyilvántartásba bejegyzett létszámot), ezt az éves költségvetési törvény az elmúlt időszakban folyamatosan emelte.

A házi segítségnyújtás finanszírozásában megmaradt egyfajta térségi kompenzáció, mert a társulási formákat a rendszer többlet-finanszírozással ösztönzi a nagyobb, egységes területek ellátására.  E tekintetben ez is egy mára elavult rendszernek mondható, hiszen a civil, illetve egyházi szféra nem egy esetben a társulásoknál is nagyobb területeket lát el (pl. teljes Budapestet vagy a jogszabályban engedélyezett maximumot: 4 járás/kistérség területét), ezek a szolgáltatók pedig nem jutnak hozzá ehhez a többlet finanszírozáshoz.

Személyi gondozás támogatási összegének (Ft/fő) változásai 2017-2024.

Bár a támogatási összegek emelkedtek az elmúlt években, összességében még mindig nem mondható elégségesnek a biztosított forrás: 2024-ban egy gondozó a jogszabályban foglaltaknak megfelelő tevékenységgel 3,7-4,8 millió Ft közötti költségvetési támogatást „termel” meg a tevékenységével, miközben a bérminimum bekerülési költsége önmagában 4,4 millió Ft. Ehhez még hozzá kell adni a gondozási tevékenység egyéb költségeit (utazás, fogyóeszközök, stb.), így látható, hogy az állami finanszírozás nem elégséges a rentabilitáshoz. A házi segítségnyújtás térítési díj ellenében vehető igénybe, a személyi térítési díj nem haladhatja meg a jövedelem 25%-át házi segítségnyújtás, 30%-át a házi segítségnyújtás és étkezés együttes biztosításánál. A KSH adatai alapján az elmúlt években a térítési díjat fizetők aránya kb. 60% volt. Ebből kalkulálható, hogy a térítési díjbevétel a szolgáltatás működéséhez mérten valóban csak szimbolikus jellegű.

Aktuális helyzet

A házi segítségnyújtás az egyik legkiterjedtebb, legjobb elvi elérhetőségű szolgáltatásnak mondható az országban, 2024 májusában összesen 1 381 bejegyzett szolgáltató működik, összesen 128,6 ezer engedélyezett ellátotti létszámmal, aminek 97%-a államilag finanszírozott4.

A házi segítségnyújtás terén a fenntartói megoszlás tekintetében minden fenntartó-típus előfordul, de ezek jellemzői erősen eltérőek. A legkisebb arányban a központi állami fenntartás van jelen, ez gyakorlatilag a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóságot (SzGyF) jelenti. Az összesen 23 bejegyzett szolgáltató a maga 1 415 engedélyezett létszámával a szolgáltatások alig 1,7%-át, illetve a kapacitások 1,1%-át adja, a létrehozott szolgáltatások gyakorlatilag az SzGyF által működtetett támogatott lakhatáshoz kapcsolódnak.

A szolgáltatók számát tekintve a szektor legnagyobb része (a szolgálatok 73%-a és a kapacitások 48%-a) az önkormányzatokhoz, illetve önkormányzati társulásokhoz tartozik. Az önkormányzatok és társulások szolgáltatói erősen területi alapon szerveződnek, kizárólagosan a működtető település, illetve önkormányzati társulás területére fókuszálnak.

Az egyházak intézményrendszere adja a szolgáltatók 19%-át és a kapacitások 44%-át. Az egyházi térnyerés az elmúlt években igen erőteljes volt, 2009 és 2019 között az egyházak által ellátott személyek aránya az ellátottak körén belül megduplázódott. A szolgáltatók ellátási területe jellemzően nagyobb földrajzi egységeket fed le: járásokat, kistérségeket, a települési szintű engedélyek is legtöbbször egy-egy nagyobb várost ellátó szolgáltatókhoz kapcsolódnak. A civil szektor (alapítványok, egyesületek, nonprofit vállalkozások) a szolgáltatások és a kapacitások tekintetében is nagyjából 6-7%-os aránnyal van jelen a házi segítségnyújtásban.

A rendszer eltérő szerveződését jól mutatja, hogy egy átlagos települési, társulási szolgáltató átlagosan 62 fős engedélyezett létszámmal működik, addig az egyházaknál az átlagos létszám 212 fő. A 10 legnagyobb engedélyezett létszámmal működő szolgáltatóból 8 egyházi fenntartású (az első 20-ból pedig 15 egyházi!), egy civil és egy társulási fenntartású szolgáltató fért csak bele listába. A Békés megyében működő, egyházi fenntartóként működő Humán Szolgáltató Központ önmagában 8 ezer fős kapacitással működik – 16 olyan megye van, ahol az össze kapacitás ennél kevesebb A civil fenntartású szolgáltatások az önkormányzati és az egyházi szektor között foglalnak helyet, az egy szolgáltatóra eső ellátotti szám 103 fő. Az országos átlag 93 ellátott szolgálatonként.

Szolgáltatók és engedélyezett kapacitások megoszlása fenntartó típusa szerint.

A kapacitások területi eloszlását nézve rendkívüli egyenlőtlenségek láthatók: Pest megyében 3 engedélyezett gondozott létszám áll rendelkezésre, addig Békés megyében pedig 57, Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében 46 (az országos átlag 13,4 engedélyezett létszám / ezer lakos). Ezeket az eltéréseket önmagában nem lehet visszavezetni egyetlen területi változóra, a kapacitáskezelés központi rendszerének hiányát mutatja. A már említett 10 legnagyobb kapacitású engedélyesből csak 1 van, aki nem a három kiemelt megyében működik.

Ezer lakosra eső engedélyezett házi segítségnyújtás férőhelyszám.

Engedélyezett házi segítségnyújtás férőhelyszám megyénként.

Országos átlagban egy gondozóra 7-8 ellátott jut, ez megfelel a jogszabályban tervezett értéknek (7 fő / gondozó) – ugyanakkor ez a számított ellátotti létszám, nem a valós! Fenntartó-típusonként van ebben ingadozás, a legmagasabb értéket az önkormányzat és társulási szolgálatok mutatják (8,3 körül). Összességében az önkormányzati és társulási szegmensben legnagyobb az engedélyezett létszámok kihasználtsága (80% feletti), majd az egyházak (67%) és az egyéb civil szervezetek jönnek (48% de itt erős szórás mutatkozik az egyes szervezettípusok között).

Egy gondozóra jutó ellátotti létszám 2000-2023.

A településszerkezeti adatokat tekintve itt is a kistelepülések felülreprezentáltsága mondható el, ezen belül is kiemelkedik a 2-5 ezer fő közötti települések aránya, itt található az összes ellátott negyede a népességen belüli 15%-hoz képest. Ebben a mérettartományban a legmagasabb a 60 év felettiek elérési aránya is (6% feletti). A leginkább alulreprezentált a 50-100 ezer fő között városok köre, itt a lakosságarány alapján várthoz képest alig harmada az ellátottak száma.

Településméret szerinti lakossági és ellátotti arányok6.

A KSH adatai alapján a szolgáltatásban főállású gondozottként foglalkoztatott személyek száma kb. 12,4 ezer fő (KSH, 2021), 93,4%-uk szakképzettnek minősül. A foglalkoztatott személyek száma követte az ellátotti létszámot, az elmúlt néhány évben ahhoz hasonlóan viszonylag stabil volt. A szolgáltatásra fordított költségeket nehéz megbecsülni, az ellátotti létszám és a finanszírozási összegek alapján a költségvetési támogatás összege 55 milliárd forint körül lehet, ehhez kapcsolódik a dolgozók szociális ágazati pótlékának összege, illetve az egyházi kiegészítő támogatás összege (kb. 13,5 milliárd Ft). Nincs pontos kimutatás az ellátottak által fizetett térítési díjakról, illetve a működési költségek fenntartói kiegészítéséről.

DILEMMÁK

A házi segítségnyújtás volt az elmúlt években a legjobb példa, hogy mennyire szükség lenne egy átfogó, jól kidolgozott kapacitás-menedzselésre a rendszerben – és ezt hogy nem sikerült megvalósítani. Az egyes fenntartók és területek közötti egyenetlenségek kezelésére történt több kísérlet ellenére rendkívül mértékben kiegyensúlyozatlan a szolgáltatás.

A korábbi liberalizációs kísérlet megbukott, mert szinte exponenciális ütemben növelte a szolgáltatás forrásigényét, majd a szigorításkor a klienskör a rendelkezésre álló paraméterekhez igazodott – nagyon jól mutatja, hogy a szociális ellátórendszer kínálati piac elven működik: nem a szükségletekre és igényekre reagál, hanem a belépési kritériumok és a finanszírozási paraméterek módosításával szabályozza, hányan férhetnek hozzá a szolgáltatáshoz. A szolgáltatási elemek felől megközelítve azt mondhatjuk, hogy a házi segítségnyújtás lényegében a gondozó-ápoló otthonközeli ellátások alapvető rendszere, de egyes speciális csoportokra önálló szolgáltatások működnek ugyanezen funkcióval (pl. támogató szolgálat személyi segítése). A gyakorlatban ezek a rendszerek sokszor összenyílnak (ugyanaz a gondozó több szolgáltatásban is elvégzi ugyanazt a feladatot), de a rendszerek adminisztrációs eszközökkel vannak szétválasztva. Itt is elkelne egy harmonizációs folyamat, hogy az analóg tevékenységek egy elven működjenek.

Megjegyzések

1 4/1976. (IV. 10). EüM rendelet a házi szociális gondozószolgálatról

2 10/1986. (IX. 24.) EüM rendelet a területi szociális gondozásról

3 A házi segítségnyújtás szakmai meghatározását és tevékenységeit a Szoctv. 63. § és az 1/2000. (I.7.) SzCsM rendelet 25-27. § tartalmazza.

4 Szociális Ágazati Portál intézménykereső oldal adatai alapján. Lekérdezés időpontja: 2024. május 25. A nyilvántartás csak a lekérdezés időpontjában élő szolgáltatásokat tartalmazza, a lekérdezés időpontja szerinti adatállapotban. A lekérdezés időpontja előtt megszűnt (szolgáltatói nyilvántartásból törölt) szolgáltatások adatait nem.

5 KSH Szociális statisztikai évkönyv 2009-2020 évi adatai alapján.

6 A településszerkezeti adatokban a KSH a kerületeket önálló településnek veszi, itt nincs az egész Budapestnek megfelelő kategória, az ellátotti adatoknál Budapestet külön említi az adatsor (1 millió felett népességgel). Az ellátotti adatokat tekintve Budapest a többi nagyvároshoz képest még inkább alulreprezentáltnak tűnik, a 60 év felettiek elérése itt alig 1% – a vidéki nagyvárosokban ez 3% körüli.

Források

  • 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (Szoctv.)
  • 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről
  • Patyán László. (2018). A professzionális és családi gondozók viszonyrendszere az idősek otthoni gondozásában. Eötvös Lóránd Tudományegyetem Társadalomtudományi Kar Szociológia Doktori Iskola. Budapest.
  • Beszterczey A. és mtsai. (2019).Tematika ajánló házi segítségnyújtás szociális segítők belső képzése megvalósításához. Schweitzer Albert Református Szeretetotthon, Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság. LINK
  • Beszterczey A. és mtsai. (2019).Vonalvezető Házi segítségnyújtás biztosítók számára. Schweitzer Albert Református Szeretetotthon, Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság. LINK