Sorozatunk harmadik részében egy érzékeny pontot piszkálunk meg, a projekt alapú megvalósítás problémáiról elmélkedek.
Szakirodalmi meghatározás alapján a projekt konkrét célok és eredmények érdekében, idő-, költség-, és erőforrás-korlátok között, meghatározott minőségi és mennyiségi teljesítménykövetelmények mellett, minimális erőforrás felhasználásával elfogadható kockázati szint mellett és valamilyen egyértelműen definiált „termék” (létesítmény, szolgáltatás) létrehozására irányuló tevékenység, illetve egymással összefüggő tevékenységsor. Ezen definíció alapján már érezhető, hogy a felzárkózás témaköre és általában a humán intervenciók nem igazán érzik jól magukat a projekt jellegű keretrendszerekben.
Amiért ez a forma mégiscsak előtérbe került, az azért van, mert Magyarországon a projekt az Európai Unió által biztosított források lehívásának legfontosabb eszköze. Felmerül ugyanakkor, hogy a projekt típusú megközelítés alkalmas-e egyáltalán a felzárkózási célok megvalósítására, összeegyeztethetők-e a felzárkózási célok, az ehhez szükséges intervenciók a projekt működési formából fakadó kritériumokkal, jellemzőkkel?
Különböző felzárkózási témájú uniós pályázatok (TOP-4.3.1., TOP-5.2.1., TOP-6.9.1., TOP 6.7.1., EFOP-1.6.2., EFOP-2.4.1. és VEKOP-7.1.4, VEKOP-6.2.1., VEKOP-6.2.2. pályázatok) – saját ábra a palyazat.gov.hu adatai alapján (2020-ban és utána indult programok nélkül).
A projekt típusú működésnek lehetnek olyan negatív hozadékai, ami a program tervezése és lebonyolítása során nem szándékolt, de előre látható módon jelennek meg, sok esetben magának a rendszernek az alapvető működési sajátosságaiból fakadóan. Ezeknek a problémáknak az áthidalása elég nehézkes, ez leginkább a pályázó önerejéből oldható meg. Ezt kollégákkal beszélgetve is elég gyakran hallom, saját tapasztalatom is van erről.
Indikátorok
Az egyik ilyen alapvető, de problémás tétel, hogy a projektek megvalósítása alapvetően valamilyen mérhető bemeneti, kimeneti és/vagy teljesítmény-indikátorhoz kötött. A jelen pályázati ciklusban futó projektek szakmai alapját a Magyar Máltai Szeretetszolgálat jelenlét programja adja, mely alapvetően nem projekt típusú megvalósításra alakítottak ki, nem indikátor alapú megközelítésre lett kitalálva, illetve az indikátorok kitűzését nagyon alapos előkészítő munkálatoknak kell(ene) megelőznie, ami a legtöbb most futó települési projekteknél leginkább kérdésesnek nevezhető. De ha más megközelítéseket nézünk, akkor is probléma az indikátorozhatóság, rendkívül nehéz mérhető számokká formálni egy ilyen működési közegben egy programot. A jelenlegi projekteknél vannak olyan indikátor elemek (PR28 és társai) amikről maguk a pályázat kezelői sem tudták megmondani, hogy végső soron mit is jelentenek, hogyan mérhetők. Ez annak tükrében tragikus, hogy az indikátorok nem teljesítése komoly visszafizetést eredményez. Bizonyos indikátorok, illetve azok változásának méréséhez szükség lenne olyan adatfelvételekre (pl. népszámlálás), melyek elmaradása gyakorlatilag értékelhetetlenné teszi az egészet. Ettől még lehet a projekt szakmailag fantasztikus, csak épp az indikátorokkal kapcsolatos kavarások a kollégák életét meg fogják keseríteni.
A szociális programok nehéz indikátorozhatósága miatt az egyes programelemek műszaki tartalmához rendelnek mérhető paramétereket, de ezek csak az egyes programelemek megtörténtét képesek mérni, a valódi eredményesség mérésére nem feltétlen alkalmasak. Saját tapasztalatból azt látom, hogy magának a műszaki tartalomnak a fogalma is elég rugalmas tud lenni, arról nem is beszélve, hogy rengeteg módszertani kérdést vet fel, hogy melyik programnál mit és hogyan mérjünk. Viszont ezek a kérdések leginkább már csak utólag merülnek fel, hiszen előre nagyon nehéz bölcsnek lenni.
Az indikátor alapú megközelítés a pénzügyi szempontokkal (visszafizetés veszélye) és a projekt forma rugalmatlanságával együttesen erősen kockázatkerülő magatartást eredményez, mely a szakmai megvalósítást erőteljesen befolyásolhatja, pl. kiszoríthatja a megvalósítás szempontjából magasabb kockázatot jelentő, hátrányosabb helyzetű személyeket, csoportokat. Ennek a kockázata csökkenthető lenne a projektek megfelelő szakmai támogatásával.
A másik fontos jelenség a lefölözés, ami azt jelenti, hogy a társadalom valamilyen szempontok szerinti alsó rétege a célcsoport, ezen az alsó rétegen belül a viszonylag jobb helyzetűekhez jutnak el a támogatások a rosszabb helyzetűek kiszorulnak a támogatottak köréből. A lefölözés jelensége létrejöhet egyéni, közösségi, de akár települési szinten is. A jelenség mögött állhat a puha indikátorok alkalmazása, a kockázatkerülés, a teljesítménykényszer, de kialakulhat a jobb helyzetűek hatékonyabb érdekképviseleti tevékenysége okán is. Jó példa a lefölözésre, amikor a felújított szociális bérlakásokból a tulajdonos önkormányzat igyekszik távol tartani a „deviáns elemeket”, a beköltözést szabályok betartásához köti. Ez az önkormányzat részéről egyébként teljesen logikus és racionális viselkedés, hiszen a projekt-fenntartás, a vagyongazdálkodás elvei megkövetelik, hogy az ingatlan lakható maradjon. A jelenség mögött egyfajta értékdilemma is fennáll – a mai társadalom elvárja és honorálja, ha valaki erőfeszítéseket tud tenni a saját sorsáért – aki erre nem képes vagy nem hajlandó, az érdemtelenné válik. Az egyéni és közösségi szintű erőfeszítések elvárása a felzárkózás elvi alapját képezi. A lefölözés jelensége a nem szakirodalmi forrásokban is megjelenik, ennek lényege, hogy a programokhoz főleg azok férnek hozzá, akik kisebb segítséggel tudnak boldogulni. A foglalkoztatás esetén „főleg azoknak sikerült elhelyezkedni, akik eleve jobb kompetenciákkal rendelkeztek”, a lakhatás esetében ez kifejezetten megjelenik, hiszen a beilleszkedésre képesebb családokból, személyekből választanak lakókat, a „problémás” személyek, családok kisebb eséllyel kerülnek a felújított szociális bérlakásokba
Adott területen a több hullámban vagy akár egyidejűleg érkező, azonos célcsoportot célzó projektek többszörös lefölözést hajtanak végre, ami miatt a bevonható, mobilizálható személyek többszörös támogatása alakulhat ki, míg a legrosszabb helyzetű, együttműködésre nehezen motiválható, vagy projektben nem definiált támogatást igénylő személyek csoportja továbbra sem jut érdemi segítséghez.
Időbeli problémák
A projekt formájú megvalósítás eredménye, hogy adott területen, célcsoporton egy pályázati ciklusban minden különösebb „pilot” program nélkül kialakul egy jelentős támogatás és programkínálat, aminek a program lejártakor nincs érdemi folytatása. A következő, folytatást jelentő programok indulása bizonytalan, a programok között évek telnek el, ami miatt az elért eredmények amortizálódnak, a célcsoport pedig bizalmát veszti, több fórumon, szakirodalomban és azon kívül is megfogalmazódott, hogy szükség lenne kiszámítható pályázati rendszerre, ami egyszerre jelenti az egyes támogatási prioritások, kiírások folyamatosságát, illetve a projektek zárása és az újak indítása közötti időszak áthidalását lehetővé tevő támogatást. De talán még jobb lenne elszakadni a projekt formától és a szociális ellátórendszerbe integrálva, folyamatosan biztosítani a felzárkózási eszközrendszereket – ez viszont az EU források szempontjából jelent problémát.
A szegregációs folyamat évtizedes vagy akár évszázados távlatban, generációkon át hatott azokra a személyekre és közösségekre, akikre most ezek az intenzív, néhány éves távlatban gondolkodó felzárkózási projektek irányulnak. Ez érezhetően egy erőteljes időbeli aszimmetria. A szegregált területek sikeres rehabilitációjához a korábbi évek tapasztalatainak figyelembevételével 6-7 éves, egyesek szerint akár 10 éves folyamatos futamidőre lenne szükség, de minimum 4-5 év szükséges a beavatkozáshoz. Ennél rövidebb, 2-3 éves időtartamokban nem képes önállóan életképes program megvalósulni – ezt a területen dolgozók úgy fogalmazták meg, hogy ez egyfajta bizalomépítésre, alapozásra elegendő, érdemi változáshoz nem. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a változáshoz évtizedes távlatokban mérhető idő is szükséges lehet, igazán látványos eredmények csak az intergenerációs szocializációs mintázatok változásával érhetők el, jelentős eredmények ott láthatók, ahol hosszú távon, folyamatosan működős intervenciós rendszer tudott kialakulni. Nos, a hullámokban támadó, indikátorgyűjtésre törekvő projektekkel pont ez a rész, ami sérülhet.
A megvalósuló projektek időtartama viszont ennél jelentősen rövidebb, ezt maga a pályázati rendszer is elismeri: „az állami adminisztráció elhúzódó tervezése, a tervezési, pályázási és elszámolási folyamatok túlbürokratizálása a helyi projektek megvalósítására szánt időt csökkentik, nem egy esetben veszélyeztetve ezzel a megvalósíthatóságot” (EMMI, 2015). Ezt a tanulságot a gyakorlatban dolgozók szerintem meg tudják erősíteni: pl. a jogszabályban foglalt időtartamokat az elbírálásra, döntésre sok esetben túllépi a közreműködő szervezet. A nagyobb csúszások viszont önmagában elavulttá tehetik a pályázatot és veszélyeztetheti a megvalósítást, nem utolsó sorban a pályázat indulásakor az előkészítő munkálat jelentős részének megismétlését eredményezheti. A csúszások a célcsoport bizalmának megrendülését is eredményezhetik, ami a megvalósításban szintén nehézségeket okozhat. erre a problémára a későbbiekben még visszatérünk.
A tárgyiasult programelemek (felújítások, építések) fenntartása is nehézséget okozhat pályázónak, erre ugyanis önerőből kell forrást biztosítani. Ennek hiányában a fenntartás kiüresedik, virtuálissá válik, nem szolgálja a közösség valós igényeit. Bár a programok esetében szükség lenne arra, hogy a folyamatos szociális munka megmaradjon a program formális lezárását követően is, de erre kevés az esély, tekintettel, hogy ennek erőforrás-feltételeit a pályázónak kell megteremtenie, sok esetben ez már a projekt megvalósítási időszakában is komoly nehézséget jelent.
A projektek közötti „szakadék” a programelemekhez kapcsolódó tapasztalati tudástőke elvesztését is eredményezheti. Ez egy későbbi projekt-megvalósításban hiányként jelenik meg, a kapacitások, tudások ismételt felépítése pedig jelentős erőforrásokat igényel, nem is feltétlen sikerül. A projektekben hiányzik az eredmények utánkövetése, a kimeneti indikátorok bemérésén túl nem történnek tényleges eredményességét vizsgáló kutatások (nem is biztos, hogy szeretnénk ilyeneket, ugye?). A projektek közötti időszakban a stagnálás, visszarendeződés jellemző, gyakorlatilag rövid időn belül semmissé válhatnak az elért eredmények, ami a teljes projekt erőfeszítést hiábavalóvá teszi.
Általános szakmai tartalom
Minden pályázati felhívás részletesen rögzíti a kötelezően vagy opcionálisan megvalósítandó szakmai programelemeket, mind az infrastrukturális, mind a komplex szociális segítő pályázatoknál. A programleírások elméletileg kellő rugalmasságot biztosítanak a pályázó településeknek a szakmai program helyi viszonyoknak megfelelő kidolgozására. Jelen pályázati ciklus újítása volt az infrastrukturális fejlesztések és a szociális elemek összekapcsolása, így az anyagi megsegítés mellé a mindennapi élethez is megfelelő segítséget kaphatnak a bevont személyek. Mindezek ellenére megjelenik az igény, hogy rugalmasabban kellene tervezni és működtetni a rendszert. A rugalmas reagálás és a közösségi tervezés lehetőségét erősen korlátozza, hogy a cselekvési tervet előre, a pályázat benyújtása előtt el kell készíteni, viszont a gyakorlati alkalmazásra sokszor évek elteltével kerül sor. Előfordul, hogy a program megvalósítása során válik szükségessé a projekt szakmai programjának újrahangolása, de a megkezdést követően ez rendkívül nehézkes. Ha a módosítás esetleg érdemi indikátort érint, a közreműködő szervezet a módosítási igényt el is utasítja, vagy elveszik támogatás egy része.
Nagyobb figyelmet kell fordítani a települések és szegregátumok egyedi igényeire, lényegében erre épülne a FeTe koncepciója, ami minden, problémával küzdő települést külön-külön vizsgál. Érdekes, hogy maga Vecsei Miklós szerint is
„a megoldásokat az íróasztal mellől nem lehet kitalálni” és „felülről vezérelt merev pályázati rendszer helyett rugalmasan felhasználható helyi pénzügyi kereteket kell létrehozni”.
Ez de szép is lenne…
Szociális munka a projektekben
A telepprogramok a szociális munka tekintetében összetettek és számos céllal, problémával kell egyidejűleg megbirkóznia a szociális munkásoknak. A nélkülözés, a hátrányos helyzet transzgenerációs jelenlétét a hátrányos helyzetben lévők, illetve a hátrányos helyzetű települések önerőből nem tudják meggátolni, kell a feladatra kiképzett szociális szakemberek támogató jelenléte. A projektek elsődleges célcsoportja az uniós foglalkoztatáspolitika szerint aktív korúnak (16-54 éves) minősülő személyek köre, egyéni fejlesztési tevékenységet is itt vár el a pályázati felhívás. Ezzel szemben a szakmai szervezetek nagy arányban a kora gyermekkori intervencióra és prevencióra helyezik a hangsúlyt (maga a FeTe koncepciója is az „első 1000 napra fókuszál”), ami ugyan a pályázati felhívásokban megjelenik, de korántsem ilyen hangsúlyosan. Láthatóan a szemlélet itt is arra a hazai kormányzat által képviselt szemléletre utal, hogy a munkaerő-piaci aktivitás növelése az elsődleges kulcsa a szegregált élethelyzetek megoldásának, miközben azért nagyon erős evidenciák állnak a szakmai szervezetek korai fejlesztésre fókuszáló törekvései mögött.
A pályázatok programjainak el kell érni az akcióterület élőket, egyes programoknál aktivitást felmutató bevonás szükséges, ami problémát jelent egyes programoknál. A bevonást több helyen valamilyen anyagi ellenszolgáltatással motiválták (pl. képzésen részvételért utalvány, csomag, stb.), ami viszont más helyen kontraproduktív (ellenszolgáltatás nélkül nincs részvétel). Másrészt ez a gyakorlat etikailag is megkérdőjelezhető, hiszen az anyagi függőségre kondiconálja a célcsoportot, de az „indikátorvadászat” sok esetben felülírja a szakmai és morális elveket a gyakorlatban. A bevonás tekintetében ott látható pozitívabb kép, ahol az előzményprojektekben felépített bizalomra tudják a jelenlegi programokat építeni.
De a felzárkózáshoz kapcsolódó szociális munkás dilemmákról fogunk még beszélni.
Konklúzió
Én egyre kevésbé vagyok híve a projekt alapú megvalósításnak. Ez a forma (különösen pedig az EU túlbürokratizált projektjei) nem igazán jók erre a tevékenységre – itt nagy szükség lenne a dinamikus, rugalmas megvalósításra, ezt EU projekt keretén belül szinte lehetetlen kivitelezni. Sokkal szívesebben látnám ezeket a programelemeket az alapvető szociális ellátórendszer keretein belül, ahol stabilan, a célterületen élők igényeinek és lehetőségeinek megfelelően haladhat egy fejlesztő folyamat és nem határidőre teljesítendő számok összevadászására épül a rendszer. De majd erről is később írok bővebben.
Felhasznált és ajánlott irodalom:
- EMMI. (2014). Magyar Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia II Tartósan rászorulók – szegény családban élő gyermekek – romák (2011-2020) Frissített változat. Budapest: Emberi Erőforrások Minisztériuma.
- EMMI. (2015). A 2014-2020 közötti időszakra vonatkozó, a telepszerű lakhatás kezelését megalapozó szakpolitikai stratégia. Budapest.
- Farkas Zs. (2018). Búcsú a cigányteleptől? Esély, 42-66.
- Misetics B. (2017). Lakáspolitika és hajléktalanság. In F. Zs., Magyar társadalom- és szociálpolitika 1990-2015 (old.: 338-363). Budapest: Osiris.
- Petz R. (2014). Kérdőjelek a szociális bérlakások körül. Budapest: BKI Gazdaságkutató Zrt.
- Kiriák K. (2016). A kiút vesztőinek felszámolása: Komplex telep-program a felzárkóztatás szolgálatában (Diplomamunka). Budapest: Pázmány Péter Katolikus Egyetem.
- Kiss D, L. S. (2013). „Jelenlét” – a roma integrációt szolgáló fejlesztések megalapozása, szociális munka kirekesztett közösségekben, szegregátumokban. Budapest: Magyar Máltai Szeretetszolgálat.
- Setét J. (2007). Telepeken telepszerű lakókörnyezetben élők programja (kézikönyv). Budapest: Szociális és Munkaügyi Minisztérium.
- Teller N. (2012). Roma integrációt szolgáló EU-s fejlesztések értékelése – Értékelési zárójelentés. Budapest: Pannon Elemző Iroda Kft., HÉTFA Elemző Központ Kft., Városkutatás Kft.
- Pap, O. (2002). Projektmenedzsment a gyakorlatban. Budapest: LSI.
- Doros Judit, Vas András: Nyomortelepek – Van, ahol rosszabb lett a helyzet. Népszava.hu, 2017. augusztus 17.
- Szurovecz Illés: Nincs sok haszna a nyomortelepekre költött milliárdoknak. Abcug.hu. 2018. július 10.
- Szurovecz Illés: Rémálomszerű papírmunkába fulladnak a szegényeknek szánt uniós programok. 444.hu, 2019. augusztus 26.
- Pozsgai Ákos: A halasi gyakorlat érdekelte a miniszterelnöki biztost. 2018. augusztus 14.
- Weinhardt Attila: Hatalmas EU-pénzeket szánt a kormány a romatelepek felszámolására, de alig halad a program. Portfolio.hu, 2019. december 6.
- Czene Gábor: Először nekünk kell megváltozni – interjú Vecsei Miklóssal. Népszava, 2019. december 21.
- Felhívás a foglalkoztatást, társadalmi integrációt, közösségfejlesztést, iskolai felzárkózást, családsegítést, egyéni fejlesztést és szociális munkát biztosító komplex programok megvalósítására. A társadalmi együttműködés erősítését szolgáló helyi szintű komplex programok (TOP-5.2.1-15)
- Felhívás a lakhatást, foglalkoztatást, közösségfejlesztést és közbiztonság fejlesztését célzó komplex projektek megvalósítására a megyei jogú városok leromlott városi területein. Megyei jogú városok leromlott városi területeinek rehabilitációja (TOP-6.7.1-16)
