Elöljáróban: ez a cikk NEM az egyházi fenntartású intézményben dolgozó kollégákról és kliensekről szól, nem intézményi, személyi felelősséget akar megnevezni. A téma egy olyan jelenség, ami velünk van régóta az ellátórendszerben, de az elmúlt 10 évben különösen felerősödött és meglehetősen sok dilemmát vet fel. Ezekről a dilemmákról nyíltan nem beszélünk, így válaszaink, megoldásaink sem lehetnek.
A cikk a Szociális Munka Napja 2021 szakmai konferencia kerekasztal-beszélgetéséhez gyűjtött gondolatokra épül.
Alapvetés
A modern, polgári demokratikus államokban a szociális problémák megoldása alapvetően állami feladat, s a politikai-ideológiai berendezkedéstől függően az állam kisebb-nagyobb mértékben, de meghatározó szerepet is vállal ebben. A megvalósításban azonban az állam nem feltétlen kizárólagos módon van jelen, bevonhat illetve beengedhet nem állami szereplőket: civil szervezeteket, egyházakat, nonprofit vagy akár for profit szereplőket is. A magyar társadalomban a szociális intézményrendszerek kialakulásában az egyházaknak valóban komoly érdemei vannak, különösen a két világháború között volt nagy jelentősége – ugyanakkor az egy jelenlegitől teljesen más társadalmi közegben zajlott, jóval magasabb volt az egyházak társadalmi beágyazottsága. Az államszocializmus idején ez gyakorlatilag megszűnt és kizárólagosan az állam látott el ilyen feladatokat. A rendszerváltás után is az állami intézményrendszer adta az ellátórendszer gerincét, ugyanakkor megjelentek az államon kívüli szereplők is. A meghatározó alapot ugyanakkor továbbra is az állam adta, pl. az 1993-as szociális törvény szerint a nem állami szereplők belépésének és finanszírozásának feltétele az önkormányzatokkal való szoros együttműködés (pl. feladatellátási szerződés megkötése).
A hazai ellátórendszer fejlődése alapján mindenképpen ki lehet jelenteni, hogy önmagában a nem állami részvétel a szociális szektorban pozitívan értékelendő. Az egyházi jelenlét e tekintetben nem gond, mert színesíti és bővíti a rendszert. A korábbi alkotmány és az Alaptörvény is alapjaiban megfelelően közeget teremt ehhez, ugyanis rögzíti, hogy az állam és a vallási közösségek különváltan működnek, de az állam és a vallási közösségek a közösségi célok elérése érdekében együttműködhetnek (VII. cikk). A 2010 után kezdődő időszakban ugyanakkor egy olyan ellátórendszeri eltolódás és olyan speciális szabályozási helyzet lépett fel, amelyben az egyházi fenntartók minden más szereplővel szemben jutnak előnyökhöz.
Finanszírozás
Az 1997-ben megkötött a Vatikáni Megállapodás (illetve a később ennek mintájára kötött többi megállapodás) az egyházi jogi személyek közfeladatainak ellátásához szektorsemleges, normatív módon meghatározott támogatást ígért: „a hasonló állami intézményekkel azonos mértékű költségvetési támogatást nyújt, illetőleg a támogatás az ilyen ellátásokra elkülönített pénzeszközökből történik”. Ez azonban nem csak a központi költségvetésből származó támogatásokra teljesül, hanem az azonos finanszírozás elve alapján az állami normatíván túl a helyi önkormányzatok által biztosított kiegészítő támogatásokra is, melynél az önkormányzati ráfordítások országos átlaga figyelembevételével kell az egyházi intézményfenntartás anyagi alapját megteremteni.
A gond az, hogy bár az önkormányzati kiegészítő támogatás ugyan része az államháztartásnak, de nem a központi költségvetésből származik, hanem az önkormányzat saját bevételeiből – az állam fizeti, de mégsem. Az ellátórendszerben jelen lévő civil szektor résztvevői (és ide értsük most az állam megállapodást nem kötő, nem bevett egyháznak minősülő fenntartókat is) pedig sem állami, sem önkormányzati kiegészítésre nem jogosultak. Összességében így egy szektorálisan erősen eltérő finanszírozási konstrukció jött létre. Most nagyjából az a helyzet, hogy adott feladatra ad az állam 100 Ft támogatást, az önkormányzat saját bevételeiből ehhez hozzáad kb. 70 Ft önerőt (már ha van neki), az egyház ezt megkapja a központi költségvetésből, a nem állami, nem egyházi fenntartó meg semmit nem kap. Oldja meg, ahogy tudja. Mivel maga a szektor finanszírozás meglehetősen kaotikus, ennél valójában bonyolultabb a helyzet, de érzékelhető, hogy a 3 résztvevő szektor nagyon más szabályok szerint játszik.
Az egyházi kiegészítő támogatás kb. 30%-ról halad felfelé, aktuálisan már 70-80% közötti értékkel lehet számolni. Ez mutatja a szociális szektor jelentős alulfinanszírozottságát, bár meg kell jegyezni, hogy az államháztartás pénzügyi szabályozása miatt bizonyos területen az önkormányzati szektor kénytelen „túlköltségelni” az egyes szakfeladatokat
Szolgáltatói szektor átalakulása
A 2010-től indulóan a kormányzat tudatos, több lépcsőben megvalósuló stratégiája arra épül, hogy a szociális és gyermekjóléti ellátórendszerben az egyházak egyre nagyobb szerepet és teret kapjanak. Ez azonban nagy részben nem új kapacitások létrehozásával valósultak meg, a már állami fenntartásban és tulajdonban lévő szolgáltatásokat, intézményeket adnak át.
Első lépésben a 2012-ben hozott döntés alapján a települési, megyei önkormányzatok által fenntartott gyermekvédelmi intézményeket valamint az idős bentlakásos, fogyatékos, pszichiátriai és szenvedélybetegek otthonait állami kezelésbe vette. Már 2015-ben napvilágot láttak a tervek és számok erről, az akkor hírek szerint nagyságrendileg 100 intézmény, 200 telephely került volna át az egyházakhoz majdnem 15 ezer dolgozóval és 35 ezer ellátottal. A 1046/2017. (II. 3.) Korm. határozatban két lépcsőben 8 837 majd 21 563 férőhely átadásáról született döntés.
2020-2021-ben, bár elméletileg a kormányzat figyelmét a járványhelyzet köti le, a folyamat felgyorsulni látszik: törvényi és kormányhatározati formában történtek jelentős mértékű tulajdon-átruházások történtek. Két év alatt 120 intézményi ingatlan, több cégben meglévő állami tulajdonrész került egyházi tulajdonba és a korábban állami kézben lévő hiteles lakásállomány is egyházi fenntartású lakásügynökségbe szerveződött át, ez 4620 ingatlan tulajdonjogát jelentette. Az utolsó ilyen döntés a folyamatban lévő T/17437. számú törvényjavaslat, amiben újabb, későbbi kormányhatározatban definiált ingatlan-átadásokról szóló javaslatot nyújtottak be az Országgyűlésnek.
2020. májusi nyilatkozat alapján az alapszolgáltatási szegmensben az összes intézmény 44 százalékát egyházak működtetik, a szociális szakellátás körében pedig 25 százalékos ez az arány. A gyermekvédelmi szakellátásban 2010-ben 7 százalékos volt az egyházi szerepvállalás, 2021-re 60 százalékos aránnyá nőtt, de aktuálisan már 70% körüli számok is elhangzottak. És akkor most idézet következik – kommentár nélkül: „Az egyházügyi törvény szigorításával, a történelmi és bevett egyházak „helyzetbe hozásával” robbanásszerű volt az emelkedés 2012 és 2018 között minden vizsgált szolgáltatási területen. Mi sem jelzi ezt jobban, mint az, hogy 2018-ra például a házi segítségnyújtás körében a kapacitások 40%-át, míg az étkeztetésben 20%-át egyházi fenntartású szolgáltatók jegyzik úgy, hogy 10 évvel korábban azok szinte elenyésző létszámban voltak megtalálhatóak.” (Katona G, 2021)
Mi értelme az egésznek?
Alapvetően felmerül a kérdés, hogy van-e valamilyen racionális oka vagy haszna ennek az átszervezésnek. Alapvetően a szociális hazai ellátórendszer működésével jelentős probléma van, ami részben finanszírozási jellegű, részben egyéb erőforrásokhoz kapcsolódik (pl. dolgozói állomány hiánya) részben pedig szabályozási-szakmai jellegű. Végig gondolva a lehetőségeket, egyik területen sincs olyan előnye az egyházi fenntartásnak, ami ezt a típusú jelentős átcsoportosítás önmagában indokolná. Az állami és nem állami szektorok közötti szabályozásban jelentős különbségek adottak, de e tekintetben az egyházak más nem állami fenntartókkal alkotnak egy csoportot, vagyis ha pusztán az állami szerepvállalás dominanciáját szeretnénk megszüntetni, akkor e téren a civil szektor szereplőire is lehetne építeni.
Az egyházi irányba tolt szektor a központi költségvetésnek kiadás-többletet jelent, az intézmények átadásának ez azért motiváló tényezője volt (Czibere, Mester, 2020), de alapvetően itt a megoldást nem a kiegészítő normatíva eltörlése jelentené, hanem a szektorsemleges, egységes elveken nyugvó és valós költségekhez igazodó finanszírozási rendszer kialakítása. Mondhatjuk, hogy a legnagyobb ágazaton belüli feszültséget generáló kérdés pont épp nem az egyházak sara hanem az elhibázott ágazatfinanszírozási rendszert létrehozó és fenntartó kormányzaté.
Szakmai tekintetben az egyházakra ugyanazok a szakmai elvárások érvényesek, mint bármely más szereplőre. Annyi előnyt élveznek, hogy saját módszertani rendszert működtethetnek – ez megint némileg a szektorsemlegesség ellen hat. De itt is elmondható, hogy ha létezne egy kompetens állami módszertani hálózat, akkor még ez a jelenség sem adna okot nagyobb ágazaton belüli feszültségekre. Ezzel a megközelítéssel kapcsolatban is akadnak szkeptikus hangok, idéznék is egyet: „Úgy vélem, hogy ez a folyamat önmagában nem nevezhető innovációnak, annak hatásai a szolgáltatásokra legfeljebb csak egy új alaplehetőség kialakulása terén érhető tetten. Ezeket a változásokat persze a benne lévők erőteljes változásnak élik meg, de ez még nem teljesíti az innovációval szemben támasztott tartalmi elvárásokat.” (Nyitrai, 2021) Alapvetően a magasabb minőség megvalósítása előjön az egyházak mellett érvként, de összességében azonos finanszírozási és szabályozási kondíciók között egyszerűen nem fordulhatna elő jelentős különbség a fenntartó típusok intézményei, szolgáltatói között.
Összességében az egész jelenség jelentős részben arról szól, hogy azokat az ellátórendszeri problémákat, melyeket az állam eszköz és/vagy szándék hiányában képtelen volt megoldani a saját rendszerében, megpróbálja áttolni egy másik szektorba. Lényegében ez egy kudarc teljesen egyértelmű beismerése az állam részéről. Az egyházakhoz átszervezés esetén ezek a problémák legalább részben láthatatlanná tehetők, de alapvetően nem oldódnak meg – a hosszú távú hatások pedig kiszámíthatatlanok.
Az oktatási területen az egyházasodás nagyon komoly problémákat hozott elő, felerősítette a spontán szegregációs folyamatokat és olykor a szándékos szegregációban is szerepet játszott. Ilyen mértékű és jellegű folyamatokról még a szociális területen kevés információnk van – de van, főként a bentlakásos intézmények esetében. Ehhez hozzá kell tenni, hogy ennek a szegregációs folyamatnak alapvetően több oka van, az egyházakkal szemben támasztott minőségi elvárások automatikusan kihatnak a bekerülő kör jellemzőire (egyfajta lefölözés jelleggel) és az egyházasodáson kívül van még egy másik fontos hajtóereje a folyamatnak: a krónikus kapacitáshiány.
Gondoskodáspolitika
Nem esett szó az átalakítás ideológiai hátteréről, de majd most… alapvetően a 2010 utáni kormányzat ideológiai építkezése önmagában számos problémát rejt magában. Függetlenül a magyar társadalom vallásos érzületétől (vagy annak hiányától) és a lakosság egyházakhoz kötődésétől, szintén a demokratikus állam kritériuma az egyháztól való elválás. Fontos alapjog a lelkiismereti és világnézeti (vallási) szabadság, de ez csak úgy biztosítható, ha az állam e tekintetben semleges álláspontot vesz fel és ennek jegyében biztosítja a jog gyakorlásának feltételeit. Ezzel szemben a NER igen határozottan beleáll a (nominálisan) keresztény-konzervatív értékrendet képviselő állami ideológia felépítésébe, s ennek egyre erőteljesebb üzeneteivel lehet találkozni. Ennek egyik fontos mérföldköve a „gondoskodáspolitika” terminus egyre gyakoribb használata, amely egy új kifejezésként jelent meg, első sorban az ellátórendszer gondozási, ápolási feladatait ellátó szegmensével kapcsolatban. Ezzel együtt jelentősen felértékelődött a caritas fogalma, ami megint csak egyfajta elszakadás a szociális munka világától.
A szociális munka nemzetközi definíciója és az arra épülő szociális munka ennek a szemléletnek nem feleltethető meg. A „gyakorlat alapú szakma és tudományág” részből főként a tudomány szorul ki ebben a megközelítésben, ennek helyére lép egy vallási ideológiára épülő értékrend. Az elmúlt évtized beavatkozásaiban és a marginalizált célcsoportokat érintő intézkedésekben több alkalommal tetten érhető, hogy a társadalomtudományi szempontból kívánatos intézkedések háttérebe szorultak a politikai ideológia álláspontjával szemben. Ez az ideológia több esetben hivatkozási alapnak a kereszténységet használta (hogy jogosan-e, az egy nagy vita lenne, ebbe most nem megyek bele). Az „emberek hatalommal való felruházását és felszabadítását” célul kitűző szociális munka szintén nehezen összeegyeztethető a jelenlegi ideológiai keretekkel, ami a társadalmi keretekbe történő erőszakos belekényszerítést preferálja inkább. E tekintetben a keresztény ideológia megint kiemelt pozícióba került, hiszen alaptörvényi szinten rögzítették pl. a „keresztény kultúrájának védelme” mint állami feladat (!) és a „keresztény kultúráján alapuló értékrend szerinti nevelés” formájában. A kormányzati kommunikáció egyre erősebben kelti azt a látszatot, mintha a szociális szektor elvi bázisa csak a kereszténység irányából lenne levezethető és az egyházi szektor valamilyen természetes adottsága, hogy e téren magához ragadja a rendszerek működését (meg az oktatás-köznevelés intézményrendszerét)
Ezekkel az alapvetésekkel az egyházi térnyerés teljes mértékben érthető, hiszen egy kiemelt, ideológiailag elkötelezett, semlegességét feladó állammal összefonódó rendszer kiépítéséről van szó.
Etikai és szakmai szembenállások
Az Etika kódex 2021. évi felülvizsgálata kapcsán több fórumon is felmerült az, hogy a szektor egyre nagyobb részében szerepet játszó egyházakkal alakuljon ki párbeszéd a kódex tartalmával kapcsolatban. Ez egy meglehetősen pozitív kezdeményezésnek tűnik, de eddig soha fel nem merült, hogy bármely szektor a szektor általános etikai szabályai tekintetében külön normarendszert hozzon létre. A témában folytatott beszélgetések kapcsán számos olyan dilemma merült fel, ami azonban egy erősebb egyházi értékrendi keretben problémát okozhat a szociális munka mindennapi gyakorlatában: ilyen a szexuális orientációk kérdése, a különböző családformák megítélése vagy akár az abortusz.
Jelen pillanatban nem érezhető, hogy ilyen téren eltérés lenne az egyházi fenntartású szolgáltatások körében, de már tapasztalható egyfajta szándékos neutralitás, ami a szakmai szempontból kifogásolható kormányzati döntésekkel szembeni fellépés hiányát jelenti.
Ugyanakkor annak vannak bőven jelei, hogy az egyházi fenntartók jellemzően más emberképben gondolkodnak, mint az állami vagy civil szektor: „nem azt mondom, hogy ne lennének jó szakemberek az állami rendszerben. Ám az emberkép, miszerint az ember Isten teremtménye, valóban más minőséget és hangsúlyokat jelent a mindennapokban” – nyilatkozta Gregersen-Labossa György nagyjából egy éve.
Merre tovább?
Nehéz az ellátórendszerrel kapcsolatban előrejelzéseket tenni, de az látható, hogy a gyermekvédelmi szektorban az egyházak gyakorlatilag akár egy éven belül teljesen magukba olvasztják az ellátórendszert. A szociális szakosított ellátásokon belül az állami szektorban az állami szektor kiszervezése nagy ütemben zajlik, bár korántsem olyan intenzitással, mint hogy azt a kormányzat eredetileg tervezte. Néhány éven belül azért itt is bekövetkezhet, hogy többségbe kerülnek az egyházi fenntartók, ami azért is fontos mérföldkő, mert az ágazati dolgozók jelentős része ebben a szegmensben található. Az alapszolgáltatások körében ennél kisebb mértékű átrendeződés várható amiatt, hogy itt a fenntartói szerkezetre kisebb ráhatása van a kormányzatnak, és ebben a szegmensben a legerősebb a civil jelenlét – de ha a finanszírozási olló tovább nyílik, akkor számos önkormányzati fenntartó kényszerűségből, de meg fogja lépni a fenntartóváltást. Ezen kívül vannak még speciális területek, pl. a felzárkózási programok, ahol lényegében már most deklarált stratégiai pozícióban vannak egyes szereplők (pl. a FeTe programban az MMSz).
Ez a folyamat felveti azt az érdekes kérdést, hogy alakul az ágazat működése, ha átbillen a mérleg nyelve az egyházi szektor felé, főleg, ha ez a jelenlegi gazdasági-politikai összefonódás mellett történik meg.
A jövő másik fontos kérdése, hogy az ellátórendszer jogi és szakmai keretei mennyiben formálódnak át a politikai értékrendnek megfelelően, mennyire épül be a szabályozásba az az értékrend, amit a jelenlegi kormányzat egyre markánsabban képvisel.
Tanulság?
Ebben az írásban (és a konferencia kerekasztal beszélgetésében) lényegében csak felvillantani lehet problémákat, amiket az érintett fenntartói kör bevonása nélkül akár egyoldalúnak is lehet mondani, de tény, hogy nem sikerült ebbe párbeszéd szintjén bevonni az érintett fenntartói kört (és van egy sejtésem, hogy nem is lehet majd a későbbiekben sem – de remélem révedek). Alapvetően a „terepmunka” szintjén jelenleg az egyházi fenntartású intézményekben a dolgok érdemben nem térnek el a szociális ágazat más területeitől, de egyre inkább érezhető egy szakmai „olló” nyílása, az egyházi és nem egyházi rendszerek távolodása egymástól. A probléma alapvetően „makro” szinten van, ott viszont jelentősen, erre viszont a terepmunkát végzők meglehetősen kis hatással tudnak lenni, mert ez már a politika színtere.
Források
- Katona Gergely: Szociális és gyermekjóléti szolgáltatások a finanszírozás tükrében, egy évtized távlatában 2006-2018. „Egyházi és civil szervezetek szociális közfeladat ellátásának támogatása” EFOP 1.9.8. LINK
- Egyházak. Infotabló 2019. LINK
- Jelentősen nőtt az egyházi fenntartók aránya a szociális területen. Kormany.hu. LINK
- Czibere Károly, Mester Dániel: A magyar szociális szolgáltatások és főbb jellemzőik 1993 és 2018 között. In.: Társadalmi Riport 2020, szerk.: Kolosi Tamás, Szelényi Iván, Tóth István György, Budapest. LINK
- Nyitrai Imre: A magyarországi szociális szolgáltatások innovációi (1993-2020). Doktori értkezés. Károli Gáspár Református Egyetem. 2021. LINK
- A szociális munka globális definíciója. Párbeszéd – Szociális munka folyóirat 2014/1-2. (1. évf. 1-2. szám) LINK
- Hutter Marianna: Az összes szociális intézményt átadná az állam az egyházaknak? Magyar Hang. 2020. november 21. LINK
- Radó Péter: Oktatáspolitikai forró krumplik: mi legyen az egyházi iskolákkal? Portfolio.hu 2021. november 9. LINK
- Magyarország Alaptörvénye. 2021. november 11-én hatályos állapot. LINK
- 1999. évi LXX. törvény a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között a Katolikus Egyház magyarországi közszolgálati és hitéleti tevékenységének finanszírozásáról, valamint néhány vagyoni természetű kérdésről 1997. június 20-án, Vatikánvárosban aláírt Megállapodás kihirdetéséről. LINK
- 1046/2017. (II. 3.) Korm. határozat
- 1823/2020. (XI. 18.) Korm. határozat
- 1695/2020. (X. 27.) Korm. határozat
- 1503/2021. (VII. 26.) Korm. határozat
- 1407/2021. (VI. 30.) Korm. határozat
- 1188/2021. (IV. 21.) Korm. határozat
- 1082/2021. (II. 27.) Korm. határozat
- 2021. évi LXXXVI. törvény egyes otthonteremtési állami feladatok karitatív szervezetek általi átvállalásáról
- T/17437. számú törvényjavaslat
