A felzárkózási programok kapcsán folytatásként beszéljünk egy kicsit két nagyon fontos elemről – a pénzről és az időről.
Tervezési problémák
Alapvetően a projekt, mint megvalósítási forma megköveteli a precíz költségvetés készítést, a tervezési folyamat és annak szemlélete feltételezi, hogy a projektet lebonyolító team rendelkezik a szükséges ismeretekkel, ismeri a pályázati rendszerek működését, illetve képes a szükséges speciális tudásokat importálni (pl. pályázatíró cég formájában) a folyamatba. További elvárás, hogy maguk a programok nagy mélységben kerüljenek kidolgozásra, a lebonyolító szakemberek és a költségvetést tervezők, pályázatot megírók között szoros kapcsolat és folyamatos információ áramlás legyen.
A nem megfelelő előkészítés esetén a tervezés átláthatatlanná vagy akár megvalósíthatatlanná is teheti a programot. Itt további fontos tényező a transzparencia – ezzel általában véve is sok probléma van nem csak a pályázatok, hanem az ország általános működése kapcsán. Az elhíresült Ópályi pályázati esetnél egyesek szerint „az volt a baj az egésszel, hogy nem lehetett tudni, pontosan mire, mennyi pénz kell”. Miként is várható el, hogy egy programot a helyi döntéshozók vagy akár a lakosság elfogadjon és támogasson, ha nem átlátható és érthető a program pénzügyi és szakmai koncepciója? A szakemberektől érkező visszajelzések alapján a nem megfelelő tervezésnek jelei láthatók és érezhetők a pályázatokon: „hogy nem terveztek irodaszert, tisztasági szereket egy olyan pályázatba, ahol napközbeni gyermekfelügyelet, és effektíve ügyfélszolgálat folyik, az sokat elmondhat, …minden programelemet megpróbálnak a lehető legkisebb ráfordítással megrendezni, …egy hagyományőrző kézműves foglalkozást minimális eszközzel kell megoldani az már gáz”.
Változások kezelése
A költségvetés másik nagy jelentőségű területe a változások kezelése. Mivel egy program akár éveken keresztül is futhat, biztosra vehető, hogy ez alatt az időszak alatt történnek olyan külső és belső környezeti változások, melyek a program részleges újratervezését igénylik. Ebből fakadóan elvárható lenne, hogy maga a rendszer képes legyen ezeket akár proaktívan (előre tervezetten) vagy reaktívan kezelni. Nos, ez nem olyan egyszerű… pedig menedzsment szempontjából evidencia.
Változás esetén a költségvetést újra be kell nyújtani elfogadásra, megfelelően alá kell támasztani (árajánlatok, nyilatkozatok, piaci ár alátámasztása, stb.). Emiatt az előre nem látható költségek utólagos beillesztése a költségvetésbe nehézséget jelent. Pedig ilyen tételek lehet akár a béremelések követése is – gondoljunk csak arra, hogy a bérminimum emelése is néhány év alatt mennyivel eltolja a fizetéseket, amit a pályázati költségvetésbe nem igazán lehet tervezetten megjeleníteni. Emellett ott vannak a beszerzések csúszása miatti áremelkedések, a működés közbeni amortizáció költségei és egyéb váratlan események (pl. lopás, természeti kár, stb.) kezelése. Egyes szervezetek a bonyolult és hosszadalmas változás-bejelentési eljárás miatt eleve jelentős saját forrással terveztek, hogy az esetlegesen felmerülő kiadás-többletek miatt ne kelljen ezt a folyamatot elindítani. Egyszerűen úgy ítélték meg, hogy a változások okozta módosítások olyan mennyiségű többlet munkát és bonyodalmat igényelnek, amit inkább megéri kiváltani saját forrásokkal. Már ha vannak saját források.
A változás-bejelentés akár több hónapos folyamatot is jelenthet jelent, ami a megvalósításban komoly fennakadásokat okozhat, hiszen jóváhagyott költségvetés nélkül kötelezettségvállalás nem történhet, a teljesítés nem lehetséges. A civil szektorban ezt a szabályt néhol elég rugalmasan kezelik („saját felelősségre”), de egy erősen bürokratizált rendszerben működő önkormányzati költségvetésben ezt már nem lehet megkerülni.
Infra-problémák
A legnagyobb problémák az infrastrukturális beruházásoknál fordulnak elő: „Mire elindult a pályázat, 30 százalékkal nőttek az építőipari árak, az önkormányzat emelést kért, és saját forrást is bele kellett tennie”. A késések, csúszások okozta költségnövekedésről sokan adtak hírt az elmúlt években, „a pályázatok 2-3 évvel ezelőtti beadásához képest elszálltak az építőipari kiviteli árak és közben súlyos az építőipari munkaerőhiány is, így a megkezdett projektek közül több is félbeszakadt, vagy jócskán csúszik anyagi-emberi erőforrás korlátok miatt”. Valószínűleg ennek a jelenségnek is köze van ahhoz, hogy ezen a téren komoly csúszások fordulnak elő a pályázatokban, „évek óta kiírt pályázatok nincsenek teljesen lekötve” és „döcög a projektek megvalósítása”. Ma az országban alig van olyan pályázat, ahol nem kell kérnie a megvalósítónak a keretösszeg emelését vagy kiegészíteni saját forrásaival a megvalósítást, és esetleg még a műszaki tartalomból is engednie többet-kevesebbet. Egyes hírek szerint ezen akadozásoknak fontos szerepe volt abban, hogy a felzárkózási programok a Kásler Miklós vezette EMMI-ből átkerüljenek Pintér Sándor minisztériumába. Ez ugyanakkor láthatóan nem sokat jelentette, a programok megvalósításának felgyorsítása terén.
A forrásfelhasználást – illetve annak szerkezetét – összességében számos kritika érte, egyes sajtóelemzések szerint „a költségek kis része ment a tényleg hatékony célcsoport-programokra”, a telepieknél közvetlenül hasznosuló tételek (oktatás, rendezvények, épületek) arányát a teljes kifizetésen belül 20 százalékra becsülik. Ehhez azért hozzá kell tenni, hogy a komplex programok esetében a költségek jelentős része egyszerűen a szociális munkások és egyéb szakemberek bérére és vásárolt szolgáltatásokra gyorsan elmegy, márpedig nélkülük nem lehet programot csinálni.
Bár a saját interjúkérdéseim erre nem vonatkoztak, felmerült a beszélgetések során a korrupció kérdése, illetve az építőipari beruházásoknál a „közbeszerzési anomáliák” jelensége. Az uniós projektek körüli politikai-hatalmi és pénzügyi befolyásolásról általában bőségesen található információk, a felzárkózási területen ezt még kevésbé vizsgálták, gyakorlatilag nehéz megmondani, mekkora volumenű a korrupció vagy milyen károkat okoz a programoknak a politikai beavatkozás. A nyíregyházi szegregációs program visszafizetési botránya után azért sejthető, hogy akadnak esetek, amikor komoly problémák merülnek fel a programban.
Időtényező
A projekt természeténél fogva időben is erősen kötött, szoros ütemezésű végrehajtást igényel. Az infrastrukturális beruházások kapcsán számos késésről van adat, extrém esetekben a pályázati időszak végének közeledtével sem tudták még megkezdeni a beruházásokat: „nemhogy befejezni, elkezdeni sem tudjuk határidőre azoknak a házaknak az építését”. Az adminisztratív folyamatok időigénye, például egy ismételt közbeszerzés bizonytalan időre megakaszthatja a projektet, egy kevésbé jól sikerült közbeszerzési folyamat akár éveket is igényelhet. Az infrastrukturális beruházások megcsúszása ugyanakkor károsan hat a kísérő komplex programok megvalósítására, illetve a program újratervezését igényelheti. Az infrastrukturális és komplex programok között több kapcsolódási pont van (pl. az infrastrukturális beruházások előtt fél évvel megelőzően biztosítani kell a szociális segítést és a befejezés után szintén fél évig fenn kell állnia), így az egyik program csúszása kihat a másikra is.
A csúszások komoly problémákat tudnak okozni egyes pályázatokban: „szinte minden szakaszban vannak csúszások, a pályázati döntésre egy évet kellett várni, az utolsó változás-bejelentéssel kapcsolatban 4 hónap alatt nem sikerült eredményt elérni, ezek veszélyeztetik a megvalósulást, mert nem terveztünk ekkora csúszásokkal”. Más esetekben is voltak megcsúszások, zömmel az adminisztratív tevékenységek, szerződéskötés, közbeszerzés következtében. Ezek károsan érintik a projektet, hiszen a megvalósítástól veszik el az amúgy is rövid időt. A változás-bejelentés szinte automatikusan okoz időveszteséget, hiszen a pályázó annak elfogadásáig nem meri megindítani az érintett programokat, ha pedig ez elhúzódik, akkor a csúszás miatt kell újra módosítani.
Az időbeli problémáknál külön kell beszélni a COVID-19 szerepéről. A járvány gyakorlatilag minden futó programot hátráltatott, több helyen akár teljesen le is álltak a rendezvények, hiszen a közösségi alapú tevékenységeket teljesen ellehetetlenítették a járványügyi szabályok. Talán soha nem lett volna nagyobb szükség a programokban található erőforrások felhasználására, hogy a célcsoport megfelelő segítséget kapjon – de pont ezekből az erőforrásokból alig lehetett valamit átcsoportosítani. Jó esetben a pályázatok tartamának megnyújtásával elérhető volt némi kárenyhítés, de az újrainduláshoz itt is komoly újratervezés kellett, aminek szintén megvan a maga időigénye. Én magam egy ilyen akció során 2 hónapig hadakoztam az illetékesekkel, hogy elfogadják, hogy egy maradvány-összeget átcsoportosítsak egy, egyébként már jóváhagyott program kapacitásának emelésére. Ez összességében pedig annyi csúszást okozott, hogy még egy változás-bejelentéssel meg kellett hosszabbítani a program teljes időtartamát is.
Pályázati időtartam és az érdemi változás viszonya
Szakmailag teljesen egyértelmű, hogy a pályázati program időtartama az érdemi, tényleges változás időtartamához viszonyítva korántsem elégséges. A felzárkózási stratégia (EMMI, 2015) a jelenlegi pályázatoknál hosszabb (akár 6-7 éves) optimális program-időpontot javasolt – szerintem ilyen hosszú futamidejű program sehol nem indult az országban. A jelenlegi pályázati időtartamot a dokumentumok és interjúk is túl rövidnek tartják érdemi változások eléréséhez, alapozáshoz, bizalomépítéshez elegendő, maga az illetékes miniszterelnöki biztos is hasonlóan gondolkodik: „Nem gondolom, hogy öt év múlva átütő változások lesznek. De azt látni lehet majd, hogy elindultak-e a dolgok, s van-e logika abban, amit csinálunk”.
Az interjúk kivétel nélkül azt a visszajelzést adták, hogy a projektek időtartama nem elégséges az érdemi változások eléréséhez: „sokkal több idő kellene az érdemi változáshoz”, „semmire sem elég 2 év, bizalomkiépítésre max.”, „ezek a folyamatok lényegesen hosszabb ideig zajlanak, különösen a szoft részek esetén fontos lett volna az állandóság, a kereshetőség és a biztonság kialakítása, melyet ez a rövid soft program időtartam nem tesz lehetővé”.
Egyértelműen látszik, hogy a projekt a maga időtartamában annak vállalásait tekintve lehet eredményes, de a hosszú távú hatások kiváltása, azok fenntartása nagyobb időtávlatban értelmezhető csak. És erről majd beszélünk a fenntarthatóság és a jövőkép kapcsán.
Felhasznált és ajánlott irodalom:
- Szurovecz Illés: Nincs sok haszna a nyomortelepekre költött milliárdoknak. Abcug.hu. 2018. július 10.
- Szurovecz Illés: Inkább ne fejlődjön semmi, csak a romák maradjanak a telepen. Abcug.hu. 2017. december 29.
- Szurovecz Illés: Rémálomszerű papírmunkába fulladnak a szegényeknek szánt uniós programok. 444.hu, 2019. augusztus 26.
- Weinhardt Attila: Hatalmas EU-pénzeket szánt a kormány a romatelepek felszámolására, de alig halad a program. Portfolio.hu, 2019. december 6.
- Doros Judit, Vas András: Romatelepről zsákutcába: elakadt a szegregátumok felszámolása. Népszava, 2019. december 6.
- Ónody-Molnár Dóra: Vecsei Miklós: Az egész integrációs folyamat súlyos kudarc. 168 óra, 2019. szeptember 30.
- Pap Szilárd István: Szegregáció uniós pénzből Nyíregyházán: villámgyorsan kell az egyik telepről a másikra költöznie 15 családnak. 2020. január 18.
